电信业举报事件频发,行政复议和诉讼请求权如何明确

作者:江苏省通信管理局 董宏伟 责任编辑:甄清岚 2018.03.13 07:28 来源:通信世界全媒体

近年来,电信及互联网领域内的举报事件呈现爆发式增长的趋势,给电信管理机构造成了巨大的监管压力。随着《行政诉讼法》的修订,行政诉讼案件也开始激增,而经过行政复议后被提起行政诉讼又引发共同被告问题,给各级电信管理机构带来了极大的诉累。尤其是部分用户以此为由提起了大量不具有正当请求权的行政诉讼及行政复议,造成行政及司法资源的极大浪费。本文拟以利害关系人为研究视角,针对此类案件原告或复议申请人是否具有请求权基础进行讨论,并提出相应的对策。

行政法上利害关系人的基本要素

法定性

行政复议及行政诉讼考查的利益是行政法律范畴内应受到保护的利益,而不是事实利益。《行政复议法》第十条、《行政诉讼法》第二十五条及《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条规定的行政复议、行政诉讼应予受理的情形,明确了申请人与具体行政行为要有利害关系。

这种利害关系,必须是行政法律范畴内的利害关系,即行政机关的具体行政行为引发了相对人的利益变化。在具体案件处置过程中,大量行政复议与行政诉讼的申请人及原告所依据的请求权基础,实质上建立在其认为自己的民事权益遭受损害的基础上,由此导致其提起行政复议或行政诉讼缺乏法定性条件。

实际上,当前我国法律体系分为民事、行政、刑事3种类型,其保障的法律权益均有一定的范围,虽然部分案件可能存在横跨这一范围的情况,但也要看其所损利益是何种性质的利益,方能触发何种类型的诉讼。

关联性

行政复议申请人与行政诉讼原告受到侵犯的利益必须与具体行政行为具有法律上直接、充分的联系,即举报人的法律权益受损系由行政机关具体行政行为所引发。在多数举报案件的处理过程中,绝大多数举报人由于与被举报人之间的民事纠纷产生法律权益损失,由此向电信管理机构提告,电信管理机构对于举报的处理结果与举报人此前的法律权益受损并无关联性。

例如,用户与企业之间因民事纠纷发生争议,用户私益受损,其以该企业无证经营为由诉电信管理机构不作为,并导致其经济损失,显然二者间不存在关联性,该诉请不成立。实际上,目前电信行业大量行政诉讼,均是围绕企业与用户之间的民事纠纷而引发的,且此类诉讼具有较强的重复性,其中多数案件中用户的经济损失与电信管理机构的履职行为没有直接的关联性。

相对性

一个举报可能会引发若干个具体行政行为,并非每一个具体行政行为都与举报人存在行政法上的利害关系。行政复议申请人及行政诉讼原告主张的权利应是其自身的权利,而不是他人的权利,也不能是社会公共利益,否则就违反了相对性要求。

例如,甲与某公司发生民事纠纷,在纠纷处理过程中,甲发现该公司未取得增值电信业务许可证,遂举报至通信管理局,要求查处。经通信管理局调查,发现该公司确属无证经营,但经查发现没有违法所得或违法所得不足5万元,便对该公司做出责令改正、罚款10万元的行政处罚。举报人不服,认为处罚过轻,提起诉讼。对于本起诉讼,显然原告不具有诉讼的主体资格。然而,如通信管理局在收到举报后不予理睬,或未在法定期限内予以答复,则举报人由此享有诉权。

举报人行政复议、行政诉讼请求权的行使范围

行政法意义上的请求权

行政复议、行政诉讼得以成立,其首要的前提在于发起人具备了行政法意义上的请求权,这也是复议机关及人民法院审查相关诉请的核心要素。法律、法规或者规章规定的举报请求权,在于促使行政机关对于举报事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知举报人,就属履行了法定职责。

如果举报人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为被举报人施加负担。例如,电信管理机构依法对企业处以责令改正并予以警告的行政处罚,而用户认为应该并处罚款100万元,则用户的诉求需要法律上明确规定了其具有相关的权利。因为实施或者加重对于被举报人的处罚,应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为被举报人施加负担的请求权。

行政复议、行政诉讼案件中请求权的行使范围

《行政复议法》第六条及《行政诉讼法》第十二条列举了十一类行政复议及十二类行政诉讼的受案范围。就行政复议而言,前十类均明确了具体行政行为的直接对象才具有行政复议请求权,已排除举报人依据此十类情形提起行政复议的合法性条件。第十一类规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”为一兜底性条款,笔者认为该条未排除具体行政行为的直接承受者方能具备行政复议请求权的这一特质;对于《行政诉讼法》而言,除第十二条第二款为兜底条款外,其列举的十二项受案范围亦有明确的指向,其立法思路与《行政复议法》一致。

由此,举报人针对其提起的举报件,在如下范围内方能具有行政复议及行政诉讼请求权:一是不作为或部分不作为,直接不处理或无法定事由的情况下拒绝处理举报人的举报件,此亦包括行政机关可能存在的部分不作为的情况;二是超期限答复,未在法定期限内处理举报人的举报件并做出答复;三是与举报相关联的侵害举报人合法权益的其他具体行政行为。

合理审查举报人行政复议、行政诉讼请求权

审查举报人请求权可以成为电信管理机构应对极少数“专业户”的有效手段

任何案件的启动,均需发起方具有请求权为基础,而具有请求权的基本要素,一是复议请求人或原告对争议具体行政行为具有法律上的利害关系,而不能放大至所有直接或间接与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人;二是复议请求人或原告所主张的权利或利益存在被争议具体行政行为侵害的可能性,如互联网企业因涉嫌合同欺诈与用户发生民事纠纷,此纠纷与该互联网企业是否具有增值电信业务许可证并不具有行政法上的利害关系。

对举报人行政复议、行政诉讼请求权的合理运用,主要体现在对举报人行政复议申请人及行政诉讼原告资格的限制上。在实务过程中,部分举报人认为电信管理机构应当实施或者加重对被举报人的处罚,并由此提起行政复议、行政诉讼的案件大量存在,这是此类人员滥用行政复议、行政诉讼请求权的集中体现。

尤其是行政诉讼案件的处理过程中,由于目前行政诉讼系立案登记制,只要满足原告认为具体行政行为侵害了其合法权益、有明确的被告、有具体的诉讼请求及事实理由、属于法院受案范围及受诉法院管辖4个条件,均可予以立案。但是,被诉机关在答辩过程中,如发现原告与所诉具体行政行为不具有行政法上的利害关系,则可直接以此为由进行答辩,如法院予以采信,则案件可不必进入审理程序而直接予以裁驳,从而节省了大量的行政与司法资源,也对极少部分目的不单纯的用户滥用诉权的行为进行了有效的制约。

坚持依法行政是减少行政复议、行政诉讼的关键

在我们的惯性思维中,与行政机关相比,用户处于一个相对比较弱势的地位,需要法律予以倾斜保护。然而,这种保护的前提在于不违反现有法律规定,更不应成为部分人员以此为手段实现其不当利益的工具,从而在实质上损害了法律的公平与公正。

诚然,从利害关系人的角度来限制部分人员行政诉讼、行政复议请求权,是一种在法律技术上应对部分专业户滥用权利、肆意增加电信管理机构及人民法院的负担的有效手段。然而,从服务为民的角度出发,行政机关在处理各类用户提起的举报案件时,也应从审慎、合法的角度严格执法,履行相应的法律职责,此系行政机关依法行政的基本要求,也是从源头上减少行政复议、行政诉讼案件的关键。

来源:《通信世界》杂志3月15日,第7期

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