通信世界网消息（CWW）网络中立是举世公认的立法难题，是引发电信和互联网两大产业矛盾丛生的关节点之一。监管机构所面对的，一边是欣欣向荣的代表了产业创新和未来科技发展方向的互联网巨头，另一边则是强势了几十年的电信运营商（网络接入商），选择站在哪一边，如何抉择，这都不是单靠立法技术或监管手段就能解决的问题。网络是否中立，本质上是产业利益取舍、方向选择，甚至是政治权衡的问题，此背景下，监管机构想找出一个大家都满意的折衷办法的可能性几乎是零，也就是说，不管中立政策利好互联网或者电信哪一边，监管机构都不可避免地被另一边抗议指责。
2017年12月14日，美国联邦通讯委员会（FCC）废除奥巴马时期的网络中立政策，重新赋予电信运营商对宽带互联网接入业务的掌控权，而对于原网络中立“三禁令”（禁止封堵、禁止流量调控、禁止付费优先）所强制规范的宽带接入行为，FCC表示以后不再监管，只是要求企业加强自律，如涉及上述行为，只需向普通消费者和监管机构自行增加透明度即可。
一石激起千层浪，美国电信行业对网络中立废止令称赞喝彩，将其解读为FCC送给电信行业的“圣诞礼”，但互联网行业和消费者群体则站到FCC门口举牌抗议。事实上，废除网络中立政策只是FCC调整通信业监管思路的一个侧影，与之相伴的还有系列核心政策方向的转变，比如电信业务的分类、FCC对自身权力的改革等诸多事项。其实，自2017年年初美国总统换届、共和党上台之后，电信业就一直利好不断，此次网络中立政策被废除，也可看作美国电信业轻管制（Light-touch Regulation）时代的正式开启。
网络中立的涵义
美国弗吉尼亚大学法学院教授吴修铭Tim Wu目前被学界公认为“网络中立”（Network Neutrality）一词的创造者，2003年，其发表的《网络中立和宽带歧视》一文中正式提出网络中立。但该文并未给出明确定义，而是较为模糊地将其描述为与“开放接入”（open access）和“宽带歧视”（broadband discrimination）这两种行为所可能导致的一种结果。文中，其他相关的术语还有诸如“一张中立的网络”（a neutral network），并将其描述为“不会偏向某一种应用，如邮件”。
目前从全球范围看，网络中立尚无统一的、标准的定义。总结美、欧、日、荷等国的立法实践和政策文件，可得出大致的定义结论是，所谓“网络中立”，是指在法律允许的范围内，所有网络服务消费者都可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、接入设备、选择服务提供商。
宽泛意义上，网络中立的涵义一般都以原则性语言对互联网接入商提出要求，其中包含三个要点，首先是平等接入，网络运营商对所有用户提供平等接入方式，如不采用分层接入定价的方式（主要指内容与应用服务商）；其次是平等传输，禁止网络运营商对互联网内容进行拦截或减速，如不得对特定内容传输采取歧视性做法；最后是“一次收费”，即网络运营商不能同时从网络接入和内容中获益，不能向内容提供商收取额外的附加费用。
值得注意的是，网络中立最初其实只是一个技术领域的概念，主要是为了说明在分层的网络协议结构中，各层应当各司其职。后来伴随着技术的发展和市场环境的改变，尤其是互联网市场商用规模的逐步扩大，业务获利点由接入和传送转向了应用和内容，网络中立问题开始由技术向商业领域转移，涉及产业平衡、宏观经济等越来越大的话题，甚至在部分西方国家，如美国，这还牵涉到政治因素。
美国网络中立立法被废除的背景、内容和动因
美国始终是中立问题争论的热点地区，一方面因为它是以互联网为核心的新经济的重要受益者，网络中立问题涉及到的利益相关方为数众多；另一方面因为美国文化鼓励创新，各界对创新相关问题关注度较高。
这里我们不妨先看看2015年网络中立的立法背景和影响。
美国联邦通讯委员会（FCC）自克林顿政府时代就试图对网络中立进行立法，至今已有20年历史。期间，围绕着电信业务的分类、电信和互联网两大行业发展空间的权衡、两党政策偏好的博弈等事宜，FCC一直在“中立”和“不中立”之间徘徊。
2015年2月，受时任总统奥巴马和民主党的鼎力支持，FCC出台《互联网开放条例》，向网络接入商提出“史上最严”三条禁令：其一，禁止封堵，即禁止网络接入商对合法的内容、应用、服务、无害设备进行封堵。其二，禁止对网络流量进行干预和调控。其三，禁止付费优先，即不允许网络接入商在公共互联网上设立“快车道”，禁止其在收受额外费用的基础上，对部分网络内容的传输给予优先待遇。除此之外，FCC将宽带互联网接入业务（BIAS）从“信息业务”调整为“电信业务”，一举扫清此前对FCC是否具有互联网监管权力的质疑，而FCC具有对BIAS业务的监管权力则是其出台网络中立政策的基本逻辑前提。
对于这一版的网络中立条文，FCC用接近一年时间证明了自己的失败。一方面，FCC得罪了电信运营商。《网络开放条例》2月公布，3月就被US Telecom, CTIA, AT&T等行业协会、电信运营商告上法庭，6月初，哥伦比亚特区法院作出判决，FCC险胜。另一方面，FCC也没有保护好互联网企业。《条例》被法院判决生效之后，FCC旋即收到史上第一起网络中立投诉。美国商业网络服务公司（CNS，Commercial Network Services，一家在圣迭亚哥运营网络摄像头的公司）状告时代华纳有线公司(TWC, Time Warner Cable)，声称TWC要求其额外付费，以便获得“网络快车道”，CNS认为这是对网络中立原则的明显违背。10月初，FCC驳回CNS的投诉，让其回去和TWC私下和解。由此，虽然FCC出台了“史上最严”网络中立法律，但在互联网企业看来，FCC“有法必依，执法必严”之路，实在是任重道远。
其次看2017年废除网络中立的主要内容。
2017年12月14日，FCC委员会以3:2投票废除《互联网开放条例》。主要内容包括：首先废除网络中立政策，放松监管，恢复宽带接入市场自由。FCC声明，对宽带互联网接入业务（BIAS）实施“重度监管”的网络中立政策，增加了整个互联网生态系统的潜在运行成本，因此，FCC将重拾20年前的“轻管制”方式，以刺激增长，恢复市场的开放和自由。其次是业务分类调整。BIAS业务由《1934年通信法》第二章“电信业务”重新划归第一章“信息业务”目录之下。
而这种调整将带来四个改变。首先，FCC不再对BIAS业务进行监管，包括移动和固定两种宽带接入方式。其次，美国一些互联网巨头自行开展的宽带接入业务，比如谷歌公司开展的Google Fiber业务，由于之前被纳入“电信业务”监管范畴，（甚至还引发了一轮“谷歌公司究竟是互联网企业还是电信企业”的争论），本轮调整之后，互联网公司所开展的这类业务回归属《1934年通信法》第一章“信息业务”范畴。再次，权力限制和部分权力转出。FCC禁止各州监管部门对网络中立进行立法或出台政策。此外与宽带消费者权利保护、互联网数据安全保护等权力转给联邦贸易委员会（FTC）。最后，要求ISPs自律，增加信息公开透明度，要求向消费者、政府监管机构公开其如何开展网络接入付费优先业务的情况等。
最后看FCC废除网络中立的主要动因。
根据2017年11月底《关于重新安排互联网自由相关政策之行政令》（WC Docket No. 17-108），FCC决定废除网络中立的主要原因如此。首先，网络接入业务基本属性的认定变更。FCC认为，电信运营商提供的宽带接入业务应当是一种有价商品，而不是公共产品，不应当被视同水、电、燃气之类的公共服务事业，不应当采用对公共服务事业的“重度监管”方式。因此，理论上电信运营商有权安排自己的业务经营活动，政府不应监管。其次，电信企业积极性被打击，宽带投资下降。自2015年2月FCC出台网络中立政策之后，美国宽带基础设施投资出现了自2009以来的首次回落，2015年和2016年全国ISPs宽带投资总和同比分别下降3%和2%，而以AT&T、Verizon、Comcast等为代表的美国前8大运营商在2015年和2016年的宽带投资总和下降5.6%。对于这样的结果，美国产业界、经济学界和FCC都认为，网络中立政策是打击电信运营商投资积极性的直接原因。
除上述原因之外，笔者认为，监管机构领导层变更、美国两党更迭是FCC废除网络中立的间接原因。早在2015年，时任FCC委员的潘基特（Ajit Pai）在内部投票环节就代表共和党向网络中立投下了反对票，2017年2月，潘基特被特朗普总统提名为FCC新主席。公开资料显示，潘基特具有电信运营商背景，曾经是美国电信巨头Verizon公司高管。此外，奥巴马时期执政的民主党代表的是硅谷互联网公司的利益，FCC出台了有利于互联网行业的网络中立政策，而目前执政的共和党代表的是军工、电信、石油、地产等传统行业利益，因此，FCC新主席、共和党人潘基特上任的第一件重要工作，就是废除网络中立政策。
网络中立废除对行业的影响分析
在了解了上述网络中立的来龙去脉和发展之后，此次网络中立废除将会对电信和互联网两大行业分别产生何种影响呢？
首先是美国电信行业将迎来整体利好。电信运营商（宽带业务提供商）将迎来重大利好，预计宽带基础设施投资积极性将会得到明显改善，偏远地区的“数字鸿沟”问题有望重新得到解决。具体到Comcast、Verizon和AT&T等传统电信巨头的权益，一方面，可以在网络上单独辟出“快车道”，按照传输服务质量的好坏向互联网企业收取高低不等的传输费用。另一方面，对自家的内容业务进行优先传送，比如Comcast对于旗下所拥有大型媒体集团NBC环球，Comcast可以优先传送NBC的业务内容。对于特定的流量内容、特定软件和服务，电信运营商有权进行限制。
其次是互联网行业将会呈现两极分化态势。网络中立政策废除之后，美国互联网行业向FCC集体表达抗议，其认为，废除网络中立相当于赋予电信运营商操纵互联网流量的权力，并可以歧视性对待互联网企业，最终将加剧互联网行业的两极分化。首先对于互联网巨头，比如谷歌 Facebook, 微软等，将被迫向电信企业缴纳所谓“网络快车道”的费用，购买高质量的服务。但由于互联网巨头的雄厚财力，预计不会有太多负面影响。其次对于互联网小企业，由于没有网络中立政策的保护，初创企业的网络传输质量可能会下降，传输成本可能 会提高，长此以往将影响网络创新与企业成长。也正因为此，美国网络中立支持者认为：“FCC废除网络中立政策，毁掉的不是谷歌，而是下一个谷歌”。
对我国类似问题的考虑和建议
美国FCC网络中立立法历时超过20年，其中的艰难和徘徊可以想象，此次网络中立政策的调整，究其本质，是美国通信监管机构对电信和互联网两大产业之间未来发展空间的再平衡所导致。奥巴马时期，电信企业在推进网络投资建设方面投入巨大，而互联网企业则享受了过多的红利。特朗普上台后通过中立政策调整，让渡一部分红利给电信企业，FCC的立场反转从更深层次上看带有补偿性质。
鉴于我国市场环境、经济体制、消费者对网络中立的整体认知度以及电信企业和互联网企业的关系等，都与美国有较大的差异，因此，对我国网络中立相关问题的考虑应当立足于自身国情。
从短期看，网络中立暂时还不会成为国内热点，也不存在能够促使其激化的因素。这是因为，首先互联网企业和基础运营商之间的矛盾尚浅，还没有到像美国Comcast、Verizon与谷歌、YouTube之间那样你死我活的程度，而国内互联网企业自身的创新发展也需要电信运营商的支持，未来两个产业之间的合作关系还是大于竞争关系。其次是普通消费者对网络中立的认知度不高，目前参与讨论的以业内人士为主，整体上看，不太可能形成美国消费者群体到白宫、FCC门口举牌抗议的程度，因此也不存在推动网络中立趋热的因素。最后是国内缺少激化网络中立的文化基础。而美国之所以是网络中立的起源国，很大程度上源自整个社会对互联网创新精神的认同，政府也一直强调自由创新是推动经济发展的直接动力，因此，中立政策的“偏左”或“偏右”所带来的对创新机制的潜在破坏，才会引发美国各界的高度重视，与美国相比，我国目前暂时还缺少这样的文化基础。
从长期看，虽然国内中立问题的争论并不突出，但宽带网流量激增、视频等业务对运营商网络的消耗、基础运营商和互联网企业之间相互竞合、网络升级和市场的可持续发展等问题同样存在。此外，考虑到电信和互联网的进一步融合，虽然在这一过程中会有新的发展机遇，但在具体的融合进程中矛盾与冲突并不可避免，未来围绕网络中立，矛盾的凸显应该只是时间问题，我国相关部门应当提前谋划，行筹谋之事，妥善处理竞合、平衡问题，力促两大产业的协调发展。
作者：中国信息通信研究院 沈玲
本文将刊登在2017年12月25日，第34期《通信世界》杂志上
